Redakčná poznámka

Táto publikácia vznikla z konkrétnej občianskej diskusie. Jej východiskom bol pracovný návrh občianskej iniciatívy Sfunkčnenie referenda, ktorý vyzýva na spoluprácu pri zmene politického systému Slovenskej republiky. Aktuálny text návrhu poskytol jeho autor v auguste 2026; web iniciatívy slúži v tejto publikácii ako širší kontext vývoja jej názorov.

Publikácia nie je paragrafovým návrhom novej ústavy ani právnym stanoviskom. Je koncepčným a diskusným podkladom pre občiansku radu, odbornú ústavnú komisiu a verejnú diskusiu. Oddeľuje tri veci, ktoré sa často miešajú:

• pravidlá demokracie – kto a ako prijíma záväzné rozhodnutia,
• územné usporiadanie – čo patrí obci, kraju a štátu,
• politický program – o čom má spoločnosť rozhodnúť.

Demokratický systém nemá vopred prikazovať občanom, aký názor majú prijať v kultúrnej, sociálnej alebo zahraničnopolitickej otázke. Má im zabezpečiť poctivý, zrozumiteľný a právne účinný spôsob, ako o takých otázkach rozhodnú.

Úvod: Nehľadať nového záchrancu, ale nový spôsob rozhodovania

Slovenská verejná diskusia sa opakovane sústreďuje na otázku, kto má vládnuť. Keď sú ľudia nespokojní, žiadajú odstúpenie ministrov, skrátenie volebného obdobia alebo nového „silného“ predstaviteľa. Po voľbách však zostávajú pravidlá systému rovnaké a sklamanie sa opakuje.

Keď občania nemôžu meniť rozhodnutia, hľadajú človeka, ktorý ich zmení za nich. V zastupiteľskom systéme sa pýtajú: „Kto nás zachráni?“ V demokracii sa občania pýtajú: „Ako rozhodneme?“

Švajčiarska skúsenosť ukazuje inú cestu. Občania nemusia zakaždým meniť vládu, aby zastavili zákon alebo presadili ústavnú zmenu. Môžu meniť samotné rozhodnutie. Nerobia to iba na federálnej úrovni, ale predovšetkým v obci a kantóne. Priama účasť je spojená s federalizmom, subsidiaritou, vlastnými príjmami jednotlivých úrovní, finančným vyrovnávaním, verejnou konzultáciou a presnými právnymi účinkami hlasovania.

Táto publikácia preto nehľadá jednu zázračnú novelu. Skúma, aký celok by musel vzniknúť, aby občan nebol iba voličom raz za niekoľko rokov, ale trvalým nositeľom verejnej moci.

Súčasne ponúka dve ústavné alternatívy. Prvá zachováva unitárny štát, v ktorom právomoci vychádzajú predovšetkým z centra. Druhá buduje subsidiárny spolkový štát, v ktorom ústava rozdelí pôvodnú moc medzi spolok, krajiny a obce. Obe môžu obsahovať rovnaké politické práva občanov; líšia sa tým, kde sa rozhodovanie začína a kto môže právomoc inej úrovni odobrať.

1. Od nespokojnosti občanov k otázke systému

Článok 2 Ústavy Slovenskej republiky hovorí, že štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom volených zástupcov alebo priamo. Priamy výkon moci však zostal v ústave opísaný neúplne a v praxi je výnimočný.

Národná rada je podľa článku 72 jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom. V tej istej ústave sa však nachádza referendum ako druhý spôsob, ktorým občania môžu priamo prijať záväzné rozhodnutie. Text tak vytvára napätie medzi parlamentným zákonodarstvom a ľudovým rozhodovaním. Ústavný súd ho musel postupne vysvetľovať namiesto toho, aby odpoveď jasne poskytovala samotná ústava.

Na platnosť celoštátneho referenda sa dnes vyžaduje účasť nadpolovičnej väčšiny všetkých oprávnených voličov. Neúčasť preto pôsobí rovnako ako hlas proti. Odporca návrhu má často väčšiu motiváciu vyzývať ľudí, aby zostali doma, než obhajovať svoje stanovisko v hlasovaní.

Občania zároveň nemajú všeobecné právo pozastaviť zákon schválený parlamentom a vyžiadať si o ňom hlasovanie. Nemajú ani presne upravenú ľudovú zákonodarnú iniciatívu s úplným návrhom, protinávrhom parlamentu a jasnými účinkami. Na miestnej a krajskej úrovni síce zákony poznajú referendá, ale ich predmet, záväznosť a realizácia zostávajú v mnohých situáciách nejasné alebo príliš obmedzené.

To má tri následky:

• občania spájajú demokraciu takmer výlučne s voľbami,
• politika sa sústreďuje na osoby, koalície a konflikty medzi nimi,
• nespokojnosť sa vybíja v protestoch bez právneho následku.

Protest, petícia a verejná výzva majú v slobodnej spoločnosti dôležité miesto. Samy však nemenia zákon. Funkčná demokracia potrebuje most medzi občianskou požiadavkou a právne záväzným rozhodnutím.

Čo občania strácajú, keď priama demokracia nefunguje

Obec nie je iba úrad. Je to ohraničené územie, jeho spoločný fyzický, kultúrny a duchovný majetok a spoločenstvo obyvateľov. Obyvatelia sú jeho spoludedičmi, spoluvlastníkmi a spolusprávcami. Starosta, poslanci a obecný úrad tento spoločný majetok nevlastnia; občania im iba na určitý čas zverili jeho správu.

Je to podobné ako v bytovom dome. Byty majú svojich vlastníkov, no strecha, schodisko, výťah a spoločné priestory patria všetkým vlastníkom bytov. Správca ich spravuje, ale nie je ich vlastníkom.

Rovnaký princíp platí pri verejnej moci. Obyvatelia obce volia jej orgány, no pri dôležitých miestnych otázkach musia mať možnosť rozhodnúť hlasovaním v miestnom referende. Kraj ani štát nemajú zasahovať do vecí, ktoré patria do právomoci obce. Na úrovni samosprávneho kraja platí rovnaká zásada.

Keď priama demokracia nefunguje, občania strácajú:

• účinnú kontrolu nad rozhodnutiami politikov,
• možnosť zastaviť nesprávne rozhodnutie a navrhnúť vlastné riešenie,
• vedomie, že sú spoluvlastníkmi a spolusprávcami vecí verejných,
• skúsenosť so spoločným rozhodovaním a zodpovednosťou za jeho následky,
• vedomie, že verejná moc pochádza od nich.

Sloboda občana, ktorá je správne zakotvená v pravidlách štátu, sa nazýva demokracia – vláda ľudu. Zvolení zástupcovia spravujú, občania rozhodujú a posledné slovo patrí občanom.

2. Čo priniesol návrh iniciatívy Sfunkčnenie referenda

Aktuálny pracovný text iniciatívy navrhuje štyri okruhy spolupráce:

Kde sa návrh približuje Švajčiarsku

So švajčiarskou demokraciou sa zhodujú najmä tieto ciele:

• občania môžu rozhodovať aj medzi voľbami,
• môžu zastaviť zákon pred jeho plným uplatnením,
• môžu predložiť vlastný návrh,
• výsledok hlasovania je právne záväzný,
• pred hlasovaním majú dostať úplné a vyvážené informácie,
• pri zásadných ústavných otázkach majú mať posledné slovo.

To sú dôležité stavebné prvky. Samy však nestačia. Švajčiarsky systém presne určuje, kto môže nástroj vyvolať, koľko podpisov potrebuje, v akej lehote, o akom právnom texte sa hlasuje, kto posúdi jeho prípustnosť, aká väčšina rozhoduje a čo sa po hlasovaní automaticky stane.

Čo treba dopracovať

V návrhu zatiaľ chýba alebo zostáva otvorené najmä:

• rozdiel medzi ústavným a zákonným referendom,
• presná právna sila jednotlivých výsledkov,
• povinné referendum pri každej zmene ústavy,
• predbežné posúdenie prípustnosti návrhu,
• parlamentný protinávrh a možnosť podporiť oba návrhy,
• pevný hlasovací kalendár a čas na verejnú diskusiu,
• spôsob ochrany základných práv a menšín,
• úroveň obce, kraja a štátu,
• finančné a správne usporiadanie.

Čo nie je švajčiarskym jadrom

Viac volebných obvodov alebo nezávislí kandidáti môžu byť legitímnou volebnou reformou, nie sú však podstatou priamej demokracie. Švajčiarske kantóny sú volebnými obvodmi do Národnej rady, ale ich význam vyplýva predovšetkým z federalizmu, nie z rozdelenia štátu na množstvo okresov.

Najväčší rozdiel predstavuje široké odvolávanie jednotlivých funkcionárov. Na švajčiarskej federálnej úrovni občania bežne neodvolávajú vládu, sudcov alebo nezávislých funkcionárov referendom. Kontrolujú najmä ich rozhodnutia. Osobná zodpovednosť sa uplatňuje vo voľbách, parlamentným postupom, disciplinárnym konaním alebo súdnou cestou.

Hodnotové, kultúrne a zahraničnopolitické ciele iniciatívy patria do verejnej diskusie. Nemali by sa však vydávať za súčasť švajčiarskeho demokratického mechanizmu. Demokracia vytvára pravidlá, podľa ktorých o nich občania rozhodnú; neurčuje vopred správnu odpoveď.

3. Prečo slovenské referendum právne a prakticky zlyháva

V roku 2018 prof. Peter Kresák opísal slovenskú priamu demokraciu ako „stále nenarodené dieťa“. Poukázal na to, že ústava síce referendum pozná, ale nedáva jasné odpovede na základné otázky:

• Je predmetom hlasovania politický názor, zákon alebo ústavná zmena?
• Môže byť k otázke pripojený presný právny text?
• Akú právnu silu má prijatý výsledok?
• Kto ho musí vykonať a v akej lehote?
• Čo sa stane, ak orgán verejnej moci nekoná?
• Ako sa má pred hlasovaním uskutočniť verejná diskusia?

Kresák upozornil aj na miestne referendum. Samotné zverejnenie výsledku na úradnej tabuli ešte nezaručuje, že sa podľa neho bude konať. Procesné pravidlá riešia organizáciu hlasovania, ale nie vždy jeho materiálne následky.

Čo neskôr objasnil Ústavný súd

Nález PL. ÚS 7/2021 urobil významný krok. Ústavný súd potvrdil, že platný výsledok celoštátneho referenda je priamo záväzný a má silu ústavného zákona. Občania teda môžu referendom priamo meniť ústavu, ak rešpektujú jej nezmeniteľné demokratické a právne jadro.

Súd zároveň odmietol jednorazové hlasovanie, ktoré malo skrátiť iba jedno konkrétne volebné obdobie parlamentu. Také rozhodnutie nespĺňalo požiadavku všeobecnej právnej normy. Ústava však môže do budúcnosti zaviesť všeobecný mechanizmus predčasného skončenia volebného obdobia.

Rozhodnutie súdu odstránilo časť neistoty, ale odhalilo ďalší problém: súčasná ústava pozná iba jeden referendový postup. Preto aj rozhodnutie o bežnej verejnej otázke získava podľa súdu ústavnú právnu silu. Funkčný systém by mal tieto vrstvy oddeliť.

Dva rozdielne právne výsledky

• Ústavné referendum prijíma alebo mení ústavu. Výsledok má ústavnú silu.
• Legislatívne referendum prijíma, mení alebo odmieta zákon. Výsledok má silu zákona.

Každý typ potrebuje vlastný predmet, väčšinu, následok a spôsob zmeny. Ústava nemá ponechať občana, parlament ani súd v neistote, či sa po hlasovaní ešte len očakáva ďalšie rozhodnutie.

Kvórum ako politická zbraň

Pri požiadavke nadpolovičnej účasti stačí odporcom vyzvať na bojkot. Výsledok potom neurčujú iba odovzdané hlasy, ale aj tí, ktorí sa nezúčastnili z ľahostajnosti, choroby, neprítomnosti alebo nedostatku informácií. Vo Švajčiarsku sa účastnícke kvórum na federálnej úrovni nepoužíva. Rozhodujú platné hlasy a pri ústavných otázkach aj väčšina kantónov.

Odstránenie kvóra však musí byť sprevádzané ďalšími poistkami: primeraným počtom podpisov, presným textom, súdnou kontrolou, informačnou brožúrou, transparentnou kampaňou a dostatočným časom na diskusiu.

Prečo doterajšie pokusy o sfunkčnenie referenda neuspeli

Na Slovensku už vznikli občianske petície aj poslanecké návrhy na zmenu ústavy v prospech funkčného referenda. Neuspeli nie preto, že by problém neexistoval, ale preto, že cesta k zmene je sama nastavená ako prekážka.

• Na vyhlásenie celoštátneho referenda treba najmenej 350 000 podpisov.
• Na platnosť výsledku treba účasť nadpolovičnej väčšiny oprávnených voličov, takže odporcovia môžu namiesto hlasovania využiť bojkot.
• Petícia môže prinútiť parlament návrh prerokovať, nie však schváliť.
• Na zmenu ústavy treba najmenej 90 poslancov.
• Občianske iniciatívy majú spravidla menej peňazí, médií a organizačných možností než politické strany a štátne inštitúcie.

Vzniká bludný kruh: na sfunkčnenie referenda treba použiť referendum, ktoré je samo nefunkčné, alebo presvedčiť 90 poslancov, aby odovzdali časť svojej rozhodovacej moci občanom.

Prvým cieľom preto má byť úzka reforma pravidiel: zrušiť kvórum účasti, znížiť počet podpisov, zaviesť predbežnú právnu kontrolu otázky, pevné lehoty, záväznosť výsledku, občiansku iniciatívu na úrovni obce, kraja a štátu a nestranné informovanie voličov. Primeraná podpisová hranica môže zostať dôkazom podpory, nesmie však byť blokádou.

4. Čo v skutočnosti tvorí švajčiarsku demokraciu

Obec – kantón – federácia

Švajčiarsko tvorí federácia, 26 kantónov a viac než 2 000 obcí. Kantóny majú vlastné ústavy, parlamenty, vlády a súdy. Obce majú autonómiu podľa kantonálneho práva a vykonávajú veľkú časť úloh, ktoré sa bez potreby nemajú presúvať vyššie.

Základný smer subsidiarity možno vyjadriť jednoducho:

To neznamená, že každá obec zvládne všetko. Menšie obce spolupracujú alebo úlohu preberie kantón, ak je to účinnejšie. Rozhodujúca je však povinnosť zdôvodniť presun nahor, nie predpoklad, že centrum vie automaticky najlepšie.

Švajčiarsky kantón nie je obdobou dnešného slovenského samosprávneho kraja. Je ústavnou súčasťou federácie s vlastnou zákonodarnou, výkonnou a súdnou mocou. Slovenský kraj vykonáva iba právomoci, ktoré mu priznáva celoštátna ústava a zákony.

Tri hlavné federálne nástroje

Povinné referendum

Každá zmena Federálnej ústavy musí byť predložená občanom. Pri ústavnej zmene je potrebná väčšina hlasujúcich občanov aj väčšina kantónov. Povinné hlasovanie sa uplatňuje aj pri pristúpení k organizáciám kolektívnej bezpečnosti alebo nadnárodným spoločenstvám a v ďalších ústavou určených prípadoch.

Fakultatívne referendum

Ak sa po prijatí federálneho zákona do 100 dní zozbiera 50 000 platných podpisov, zákon sa predloží občanom. Rovnaké právo môže uplatniť osem kantónov. Kým neuplynie referendová lehota, občania majú reálnu možnosť zákon pozastaviť a vetovať.

Ľudová iniciatíva

Sto tisíc voličov môže do 18 mesiacov navrhnúť úplnú alebo čiastočnú zmenu Federálnej ústavy. Parlament môže odporučiť odmietnutie alebo predložiť protinávrh. Federálna ľudová iniciatíva nie je návrhom obyčajného zákona; zákonodarné iniciatívy však poznajú mnohé kantóny.

Protinávrh a dvojité áno

Návrh občanov nemusí viesť iba k voľbe medzi všetkým a ničím. Parlament môže ponúknuť priamy ústavný protinávrh. Volič môže podporiť iniciatívu aj protinávrh a v doplňujúcej otázke označiť, ktorému dáva prednosť, ak by uspeli oba. Systém tak vytvára priestor na kompromis.

Informovanie namiesto prikazovania názoru

Pred federálnym hlasovaním dostávajú voliči oficiálne vysvetlenie návrhu. Federálna rada musí informovať úplne, objektívne, transparentne a primerane. Uvedie stanovisko vlády a parlamentu, ale pri občianskej iniciatíve aj argumenty iniciátorov. Kampane zostávajú slobodné, no občan má dostať spoľahlivý spoločný základ.

Konzultácia pred prijatím zákona

Pri významných návrhoch prebieha konzultačné konanie. Kantóny, strany, obce, organizácie a ďalší dotknutí aktéri môžu návrh pripomienkovať ešte pred konečným rozhodnutím. Konzultácia nenahrádza parlament ani referendum. Pomáha včas odhaliť odpor, praktické chyby a nevykonateľnosť.

Stabilná vláda a kontrola rozhodnutí

Federálnu vládu tvorí sedemčlenná Federálna rada. Je kolegiálna a založená na hľadaní konsenzu. Občania ju počas obdobia bežne neodvolávajú. Politickú kontrolu vykonávajú prostredníctvom ústavou stanovených nástrojov: v referende môžu zastaviť prijatý zákon alebo rozhodnúť o navrhovanej zmene ústavy. To vysvetľuje, prečo je nesprávne zamieňať švajčiarsku demokraciu so všeobecným odvolávaním funkcionárov. Jej jadrom je kontrola pravidiel a rozhodnutí, nie permanentný personálny plebiscit.

5. Spoločné demokratické jadro pre Slovensko

1. Rovnocennosť priameho a zastupiteľského rozhodovania

Ústava má výslovne uviesť, že občania vykonávajú verejnú moc priamo alebo prostredníctvom volených zástupcov a že oba spôsoby sú rovnocenné v hraniciach, ktoré ústava presne určuje.

Parlament zostáva každodenným zákonodarným orgánom. Občania však nesmú byť iba poradným hlasom, keď použijú ústavou ustanovený nástroj.

2. Povinné ústavné referendum

Každá zmena ústavy, celková revízia ústavy, zmena štátneho územia a zásadný prenos verejnej moci na nadnárodnú organizáciu majú podliehať povinnému referendu. Ústava tak nebude iba dielom momentálnej trojpätinovej väčšiny poslancov.

V spolkovom variante by sa pri zmene ústavy a rozdelenia právomocí vyžadovala väčšina občanov aj väčšina spolkových krajín.

3. Fakultatívne veto zákona

Po prijatí zákona začne plynúť referendová lehota, napríklad 100 dní. Ak zákonom určený počet občanov alebo krajín požiada o hlasovanie, účinnosť zákona sa pozastaví do rozhodnutia.

Naliehavý zákon môže dočasne nadobudnúť účinnosť, ale ak má platiť dlhšie, musí zostať referendovo kontrolovateľný. Núdzová výnimka nesmie slúžiť na obchádzanie občanov.

4. Ústavná a zákonodarná občianska iniciatíva

Občania majú mať právo predložiť presný návrh ústavnej zmeny. Slovensko môže navyše zaviesť aj zákonodarnú iniciatívu, aby sa bežné otázky nemuseli zbytočne vpisovať do ústavy. To by bolo širšie právo než na švajčiarskej federálnej úrovni, ale poznajú ho viaceré kantóny.

Podpisové hranice treba stanoviť podľa počtu oprávnených voličov a prakticky otestovať. Ako východisko na diskusiu možno uvažovať približne o jednom percente voličov pre veto zákona a dvoch percentách pre ústavnú iniciatívu. Konečné čísla však musia vzniknúť z porovnania, simulácie a verejnej diskusie, nie iba mechanickým prepočtom švajčiarskej populácie.

5. Protinávrh a prednostná otázka

Parlament má dostať presnú lehotu na prerokovanie iniciatívy. Môže ju prijať, odmietnuť alebo predložiť protinávrh. Ak sa hlasuje o dvoch návrhoch, občan môže podporiť oba a zároveň určiť, ktorému dáva prednosť.

6. Bez účastníckeho kvóra

O výsledku rozhoduje väčšina platných hlasov. Účasť sama osebe nie je podmienkou platnosti. Kto sa rozhodne nehlasovať, nepriraďuje svoj hlas automaticky odporcom ani podporovateľom.

Legitimitu vytvára kombinácia podpisov, času na diskusiu, presného textu, slobodnej kampane a verejnej kontroly. Pri ústavných zmenách spolkového štátu sa pridáva dvojitá väčšina.

7. Presná právna sila a automatický účinok

Ústavný návrh prijatý v referende sa stáva súčasťou ústavy. Zákonný návrh sa stáva zákonom. Vetovaný zákon nenadobudne účinnosť alebo ju stratí podľa vopred určeného pravidla. Orgány verejnej moci dostanú konkrétne lehoty na vykonanie výsledku.

Rozhodnutie občanov možno zmeniť rovnakým alebo prísnejším demokratickým postupom. Bežný zákon nesmie zrušiť ústavný výsledok a parlament nesmie prijatý výsledok vyprázdniť vykonávacím predpisom.

8. Povinná predbežná kontrola

Ústavný súd má v krátkej pevnej lehote preskúmať:

• jednotu predmetu a formy,
• zrozumiteľnosť a vykonateľnosť textu,
• všeobecnosť právnej normy,
• súlad so základnými právami a demokratickým právnym štátom,
• rešpektovanie kogentného medzinárodného práva.

Kontrola má prebehnúť dostatočne skoro, aby občania nezbierali státisíce podpisov pod návrh, ktorý sa až na konci označí za neprípustný.

Referendum nemôže jednoduchým vnútroštátnym hlasovaním zrušiť medzinárodnú povinnosť, ktorá naďalej platí. Ak návrh vyžaduje zmenu alebo vypovedanie zmluvy, musí otvorene určiť následný postup podľa tejto zmluvy.

9. Pevný kalendár a hlasovacia brožúra

Štát určí niekoľko hlasovacích termínov ročne. Občan dostane v dostatočnom predstihu zrozumiteľnú brožúru:

• presný text návrhu,
• stručné vysvetlenie súčasného a navrhovaného stavu,
• finančné a právne dôsledky,
• argumenty navrhovateľov,
• stanovisko parlamentu a vlády,
• argumenty odporcov.

Na vyváženosť dohliada nezávislý volebný a referendový orgán. Financovanie kampaní musí byť transparentné.

10. Rozhodnutia namiesto všeobecného odvolávania

Občania majú kontrolovať zákony, ústavné pravidlá a zásadné rozhodnutia. Sudcovia, prokurátori a regulačné orgány potrebujú nezávislosť a právne upravenú zodpovednosť. Ich odvolanie má byť možné pri porušení povinností prostredníctvom súdu alebo disciplinárneho postupu, nie podľa momentálnej popularity.

Existujúci miestny mechanizmus odvolania starostu možno ponechať alebo upraviť, ale nemá sa bez rozlíšenia rozšíriť na všetky verejné funkcie.

11. Politické práva na všetkých troch úrovniach

Ústava musí garantovať miestne, krajské a celoštátne nástroje. Podrobnosti sa môžu líšiť podľa úrovne, no jadro zostane rovnaké: iniciatíva, veto, povinné hlasovanie o ústavných alebo územných zmenách, informovanie a súdna ochrana.

6. Alternatíva A: unitárna participatívna republika

Táto alternatíva zachová základnú architektúru dnešnej Slovenskej republiky:

• jeden celoštátny parlament,
• parlamentná vláda,
• jednotná súdna sústava,
• obce a samosprávne kraje,
• celoštátna zákonodarná moc.

Zmena by spočívala v tom, že priame politické práva občanov sa stanú funkčnými a územná samospráva dostane presnejšie ústavné záruky.

Rozdelenie právomocí

Štát má všeobecnú pôsobnosť. Ústava a zákon určia vlastné pôsobnosti obcí a krajov. Popri nich môžu samosprávy vykonávať prenesenú štátnu správu.

Zásada „jedna úloha – jeden zodpovedný orgán“ má odstrániť situácie, v ktorých občan nevie, či za školu, cestu, územný plán alebo sociálnu službu zodpovedá obec, kraj, okresný úrad alebo ministerstvo.

Pri vlastnej pôsobnosti samosprávy kontroluje štát iba zákonnosť. Pri prenesenom výkone štátnej správy môže kontrolovať aj správnosť a vydávať metodické pokyny.

Parlament a voľby

Národná rada zostane jednokomorová. Reforma volebných obvodov nie je podmienkou priamej demokracie, môže však zlepšiť regionálnu väzbu poslancov.

Namiesto množstva malých jednomandátových okresov možno uvažovať o krajských viacmandátových obvodoch a celoštátnom vyrovnaní mandátov. Tým sa zachová pomerné zastúpenie a zároveň sa kandidáti priblížia regiónom. Nezávislým kandidátom možno umožniť kandidovať v krajskom obvode za primeraných podpisových podmienok.

Presný volebný model však patrí do samostatnej odbornej analýzy. Nemá sa zamieňať so sfunkčnením referenda.

Financovanie

Obce a kraje majú ústavou garantovaný podiel na verejných príjmoch, vlastné miestne príjmy a nárok na financovanie prenesenej úlohy. Štát určuje hlavný daňový systém a finančné vyrovnávanie.

Platí zákaz nefinancovaného mandátu:

Správne právo

Potrebný je nový všeobecný správny poriadok, ktorý nahradí základ pochádzajúci z roku 1967 a zjednotí procesné práva občana. Má upraviť aj elektronické konanie, zrozumiteľné odôvodnenie, primerané lehoty, verejnú konzultáciu, nápravu nečinnosti a účinnú správnu žalobu.

Okresné úrady zostanú súčasťou štátnej správy. Krajské a obecné úrady budú samostatnými vykonávateľmi územnej samosprávy. Duplicity sa odstránia kompetenčným zákonom.

Výhody

• jednoduchší a lacnejší prechod,
• jednotné minimálne štandardy služieb,
• menšie riziko regionálnych právnych rozdielov,
• zachovanie známych inštitúcií,
• funkčné referendum možno zaviesť bez federalizácie.

Riziká

• pokračujúca finančná závislosť samospráv od centra,
• ľahšie odoberanie právomocí obyčajným zákonom,
• slabé postavenie krajov v celoštátnom rozhodovaní,
• pretrvanie straníckej centralizácie,
• subsidiarita zostane politickou zásadou, nie rozdelením pôvodnej moci.

7. Alternatíva B: Slovenská republika ako subsidiárny spolkový štát

Rozhodujúci rozdiel možno vysvetliť jednou vetou:

Spolok by netvorili priamo obce, ale spolkové krajiny. Poradie obec – krajina – spolok vyjadruje subsidiaritu výkonu úloh. Krajinské ústavy a spolková ústava by pritom zaručili samostatnosť obcí.

Ústavné postavenie krajín

Každá spolková krajina by mala:

• vlastnú krajinskú ústavu schválenú jej občanmi,
• volený krajinský parlament,
• krajinskú vládu,
• zákonodarnú pôsobnosť v určených oblastiach,
• vlastný rozpočet a daňovú právomoc,
• možnosť podať kompetenčný návrh na Ústavný súd.

Slovensko by zostalo jedným zvrchovaným štátom. Krajiny by nemali právo jednostranne vystúpiť. Obrana, zahraničná politika, občianstvo, mena, celoštátne kódexy a ďalšie spoločné veci by patrili spolku.

Zvyškové právomoci a test subsidiarity

Spolková ústava má vymenovať právomoci spolku. Ostatné nadobecné právomoci patria krajinám. Miestne veci patria obciam.

Každý návrh na presun úlohy nahor musí odpovedať:

• Prečo ju nižšia úroveň nedokáže účinne zabezpečiť?
• Aký celoštátny alebo nadregionálny problém presun rieši?
• Aké financie a zamestnanci sa spolu s úlohou presunú?
• Kedy sa presun vyhodnotí?

Možné rozdelenie úloh

Obce: miestne plánovanie, miestne komunikácie, odpad, voda, verejné priestory, časť školských a sociálnych služieb, miestna kultúra, komunálne podniky a miestne dane.

Spolkové krajiny: školská sústava, regionálne zdravotníctvo, nemocnice, regionálna doprava, polícia v rozsahu určenom ústavou, územné plánovanie nad obcou, kultúra, regionálny rozvoj a správa krajinských zákonov.

Spolok: obrana, zahraničná politika, občianstvo, celoštátne občianske a trestné právo, sociálna solidarita, makroekonomická politika, celoštátna infraštruktúra, spoločné environmentálne a ľudskoprávne minimá a vzťah k Európskej únii.

Rozdelenie nie je definitívnym zoznamom. Musí vzniknúť z presnej mapy dnešných úloh, nákladov a kapacít.

Dvojkomorový parlament

Prvá komora zastupuje občanov podľa počtu obyvateľov. Druhá komora zastupuje spolkové krajiny. Pri ústave, rozdelení kompetencií, regionálnych financiách a zákonoch priamo zasahujúcich do postavenia krajín je potrebný súhlas oboch komôr.

Pri ostatných zákonoch možno rozhodnúť, či bude mať druhá komora rovnocenný hlas alebo iba odkladné veto. To je jedna z otázok pre občiansku radu a ústavnú komisiu.

Ústavnú zmenu schvaľuje parlament a následne väčšina hlasujúcich občanov aj väčšina krajín. Menšie regióny tak nemožno pri zmene základných pravidiel jednoducho prehlasovať iba počtom obyvateľov.

Rakúsko, Nemecko a Švajčiarsko

Rakúsko je federáciou deviatich spolkových krajín, ale rozsiahle zákonodarstvo zostáva na federálnej úrovni. Ukazuje, že aj formálna federácia môže byť prakticky centralizovaná.

Nemecké krajiny majú vlastné ústavy a prostredníctvom Bundesratu sa podieľajú na spolkových zákonoch. Vykonávajú tiež veľkú časť federálneho práva. Nemecko je užitočným príkladom prepojenia zákonodarstva a správy, nie však federálnej priamej demokracie.

Švajčiarsko spája kantonálnu autonómiu, obecnú samosprávu, vlastné dane, finančné vyrovnávanie a politické práva občanov. Z troch príkladov je najbližšie zamýšľanej subsidiárnej alternatíve, nemožno ho však mechanicky kopírovať.

Koľko krajín a aké hranice

Dnešných osem samosprávnych krajov môže byť východiskom, nie automatickým výsledkom. Potrebná je analýza:

• prirodzených hospodárskych a dopravných regiónov,
• historických a kultúrnych väzieb,
• veľkosti a administratívnej kapacity,
• postavenia Bratislavy a veľkých miest,
• ochrany národnostných menšín,
• finančnej životaschopnosti.

Hranice nemožno nakresliť iba odbornou komisiou. Zmena má prejsť konzultáciou a hlasovaním dotknutých obyvateľov.

Správne právo v spolkovom štáte

Spolok zachová spoločné procesné záruky: zákonnosť, rovnosť účastníkov, právo byť vypočutý, odôvodnenie, lehoty a súdnu ochranu. Krajiny si však v rámci týchto záruk organizujú vlastnú správu.

Paralelné okresné štátne úrady sa zrušia, zlúčia alebo premenia podľa novej mapy kompetencií. Ministerstvo nebude môcť dávať pokyny krajine v jej vlastnej pôsobnosti. Štátny dohľad sa obmedzí na zákonnosť.

Malé obce môžu vytvárať spoločné správne úrady a združenia služieb bez toho, aby automaticky stratili identitu. Vynútené zlúčenie obce má byť krajným riešením a má vyžadovať súhlas občanov vyjadrený v miestnom referende.

Výhody

• rozhodovanie je bližšie občanom,
• krajiny môžu skúšať rozdielne riešenia,
• centrum nemôže ľahko odobrať územiu právomoc,
• druhá komora chráni regionálne záujmy,
• zodpovednosť za rozhodovanie a financovanie sa ľahšie spojí.

Riziká

• rozdielna kvalita služieb,
• slabá odborná kapacita menších regiónov a obcí,
• vznik regionálnych centier, v ktorých sa moc a výhody rozdeľujú podľa osobných a politických väzieb namiesto verejného záujmu,
• spory o hranice a právomoci,
• náročný a dlhý prechod,
• vyššie nároky na finančné vyrovnávanie a ústavné súdnictvo.

8. Sloboda území potrebuje finančnú solidaritu

Obec alebo kraj nemôžu niesť skutočnú zodpovednosť, ak o službe rozhodujú, ale peniaze musia zakaždým vyjednávať s centrom. Rovnako však nemožno ponechať chudobnejšie územia bez schopnosti financovať školu, sociálnu službu, cestu alebo verejnú dopravu.

Švajčiarsko preto spája tri zásady:

• každá úroveň má vlastné príjmy a nesie zodpovednosť za svoje rozhodnutia,
• bohatšie a chudobnejšie kantóny sa podieľajú na celoštátnom finančnom vyrovnávaní,
• kantóny vytvárajú vlastné systémy solidarity medzi obcami.

Federálne vyrovnávanie rozlišuje finančnú silu a osobitné náklady. Napríklad geograficky náročné územie alebo veľké centrum môže mať vyššie náklady aj pri podobnom príjme. Kantonálne systémy zohľadňujú daňovú silu obcí, počet obyvateľov, demografiu, topografiu alebo náklady centier.

Navrhovaná ústavná zásada

Štát a spolkové krajiny zabezpečujú transparentné finančné vyrovnávanie tak, aby každá obec a krajina mohli pri primeranom vlastnom daňovom úsilí plniť svoje ústavné úlohy a poskytovať základné verejné služby v porovnateľnej kvalite.

Dve oddelené časti solidarity

Vyrovnávanie zdrojov

Porovnáva schopnosť územia získavať vlastné príjmy. Slabšie územie dostane príspevok a finančne silné územie alebo vyššia úroveň sa na ňom podieľajú.

Vyrovnávanie nákladov

Kompenzuje objektívne okolnosti, ktoré obec alebo kraj nemôžu jednoducho ovplyvniť: riedke osídlenie, vekovú štruktúru, sociálne znevýhodnenie, horské územie, dochádzanie, veľký počet žiakov alebo náklady služieb využívaných širším okolím.

Ako zabrániť politickej závislosti

Vyrovnávanie nemá byť systémom dotácií, o ktoré starosta alebo krajinský predstaviteľ prosí ministerstvo. Väčšina podpory má vyplývať z verejného vzorca, overiteľných údajov a nezávislého výpočtu. Príspevok má byť spravidla použiteľný podľa rozhodnutia samosprávy, ak plní zákonné štandardy.

Zároveň sa nesmú vyrovnávať všetky výsledky. Obec, ktorá dobrovoľne zníži dane alebo neefektívne zvýši výdavky, nemá automaticky preniesť celý následok na ostatných. Solidarita zabezpečuje schopnosť plniť úlohy, nie beztrestnosť každého rozhodnutia.

Zásada „kto rozhoduje, ten platí“

Každá úloha musí mať spolu s právomocou aj primeraný príjem. Ak vyššia úroveň objedná novú službu alebo zvýši jej štandard, musí zabezpečiť zdroj. Zákaz nefinancovaných mandátov má byť v ústave a vymáhateľný pred Ústavným súdom.

9. Kto a ako môže reformu uskutočniť

Kde má najväčší zmysel občianska rada

Občianska rada nemá dostať prázdny papier bez informácií. Nemá sa však zvolať ani na konci iba preto, aby dodatočne schválila hotový návrh.

Najvhodnejší okamih je po zmapovaní súčasného systému a po príprave dvoch zrozumiteľných alternatív, ale pred písaním paragrafov.

Rada môže dostať štyri konkrétne otázky:

• Ktoré rozhodnutia majú patriť obci, kraju a štátu?
• Ako spojiť samostatnosť území s finančnou solidaritou?
• O ktorých rozhodnutiach majú občania hlasovať povinne a ktoré môžu vetovať?
• Aké poistky musia chrániť základné práva, menšiny a právny štát?

Mohlo by ju tvoriť približne 80 až 120 náhodne vybraných občanov, ktorí zodpovedajú zloženiu Slovenska podľa regiónu, veľkosti sídla, veku, pohlavia, vzdelania a sociálneho postavenia. Účasť musí byť finančne kompenzovaná a dostupná aj ľuďom so zdravotným alebo rodinným obmedzením.

Členovia vypočujú zástancov oboch alternatív, samosprávy, štátnu správu, právnikov, ekonómov, menšiny aj zahraničných odborníkov. Dostanú spoločné overené podklady a pracujú s nezávislými facilitátormi.

Výsledkom nie je ústava, ale súbor princípov a odporúčaní pre ústavnú komisiu. Po napísaní návrhu sa občianska rada zíde znovu a preverí, či paragrafy zodpovedajú jej odporúčaniam a či sú zrozumiteľné.

Občianska rada sama demokraciu nezavedie

Občianska rada môže návrh pripraviť, posúdiť a zrozumiteľne vysvetliť. Nemôže však rozhodnúť namiesto všetkých občanov. Ak nie je spojená s občianskou iniciatívou a záväzným referendom, politici môžu jej odporúčania zmeniť alebo odložiť.

Oregonský model preto nenahrádza referendum občianskou radou. Žrebovaná rada nestranne posúdi návrh, ktorý už smeruje do referenda, a pripraví občanom zrozumiteľné argumenty za a proti.

Rozdelenie úloh

Postup krok po kroku

Najbezpečnejšia cesta pre Slovensko

• Občania vyvolajú proces zozbieraním podpisov.
• Odborníci pripravia právne uskutočniteľné možnosti.
• Žrebovaná občianska rada ich posúdi a pripraví nestranné informácie.
• Návrh prejde verejnou konzultáciou.
• Konečné rozhodnutie prijmú občania v záväznom referende.

Pri úplnej zmene ústavy je bezpečnejšie hlasovať dvakrát: najprv o tom, či a podľa akých zásad sa má ústava zmeniť, a potom o hotovom texte.

1. Prípravný výbor

Malý pluralitný výbor určí mandát, pravidlá nezávislosti, financovanie a harmonogram. Nemá si prisvojiť právo rozhodnúť výsledok.

2. Mapa kompetencií a peňazí

Pri každej verejnej úlohe treba určiť: kto rozhoduje, kto ju vykonáva, kto ju platí a kam sa občan odvolá. Bez tejto mapy sa decentralizácia zmení na presúvanie názvov úradov.

3. Dve zelené knihy

Obe alternatívy sa vysvetlia rovnakou štruktúrou: právomoci, dane, parlament, referendum, súdy, náklady, výhody, riziká a prechod.

4. Prvá fáza občianskej rady

Rada posúdi alternatívy a prijme odporúčania. Organizátor sa vopred zaviaže každé odporúčanie verejne prerokovať a vysvetliť prípadné odmietnutie.

5. Odborné návrhy

Ústavná komisia pripraví dva úplné texty alebo jeden text podľa výsledku občianskej rady. Súčasne vznikne kompetenčný zákon, finančné usporiadanie, správny poriadok, politické práva a prechodný plán.

6. Verejná konzultácia

Návrhy zostanú niekoľko mesiacov otvorené pripomienkam. Každá podstatná pripomienka dostane verejnú odpoveď. Ide o slovenskú obdobu švajčiarskeho konzultačného konania.

7. Druhá fáza občianskej rady a nezávislá oponentúra

Rada preverí, či odborný text zachoval jej princípy. Text posúdia slovenskí aj zahraniční odborníci. Pri oficiálnej žiadosti štátu môže stanovisko poskytnúť aj Benátska komisia.

8. Ústavný most

Súčasná ústava nepozná presný postup celkovej revízie spojenej s povinným referendom. Právne najčistejším riešením je najskôr prijať ústavný zákon, ktorý stanoví spôsob revízie, ochranné podmienky, prechod a povinné hlasovanie o úplnom texte.

Na jeho prijatie potrebuje Národná rada najmenej 90 poslancov. Nález PL. ÚS 7/2021 pripustil priamu zmenu ústavy aj referendom, no dnešný proces nie je vhodne vytvorený na rozhodovanie o rozsiahlom priloženom texte. Občianska petícia preto môže byť dôležitým tlakom a záložnou cestou, nie náhradou kvalitne upraveného revízneho postupu.

9. Konečné referendum

Právne záväzné hlasovanie sa musí týkať úplného a zverejneného znenia. Všeobecná otázka „Chcete švajčiarsku demokraciu?“ by neurčovala konkrétny právny následok.

10. Postupný prechod

Unitárna alternatíva môže byť zavedená približne v priebehu dvoch až troch rokov. Spolková prestavba si vyžiada najmenej dve volebné obdobia. Najskôr sa rozdelia právomoci a financie, potom úrady, zamestnanci a majetok. Po prvom období sa uskutoční verejné vyhodnotenie.

10. Od teórie späť k praktickému konaniu

Táto brožúrka je teoretickým vyvrcholením viacerých nadväzujúcich prác, ale nemá zostať posledným dokumentom odloženým v počítači.

Pripravovaná odborná právno-metodická podpora občianskych iniciatív, participácie a referend má pomáhať ľuďom používať dnešné miestne a krajské pravidlá. Séria 21 mýtov vysvetľuje, prečo sa rozhodovania občanov netreba báť. Encyklopédia ukazuje konkrétnu švajčiarsku prax od obce cez kantón až po federáciu. Brožúrka z týchto skúseností vytvára zadanie pre budúcu ústavnú reformu.

Pilotná cesta zdola

• Vybrať konkrétnu miestnu otázku, o ktorej má obec právomoc rozhodnúť.
• Presne zmapovať dnešný právny stav, predmet referenda, podpisy, kvórum a účinky.
• Zostaviť malú reprezentatívnu občiansku radu.
• Poskytnúť jej vyvážené podklady a odbornú pomoc.
• Zverejniť jej odporúčania aj odpovede samosprávy.
• Ak je to právne možné a potrebné, uskutočniť miestne referendum.
• Vyhodnotiť účasť, informovanosť, náklady, právne účinky a dôveru občanov.
• Skúsenosť preniesť na úroveň samosprávneho kraja a neskôr štátu.

Taký pilot nepreukáže, že celé Slovensko musí prijať konkrétnu spolkovú alebo unitárnu alternatívu. Preukáže však, že občianska deliberácia, odborná pomoc a právne hlasovanie sa dajú spojiť do jedného procesu.

Čo môže urobiť OZ Priama demokracia

OZ nemusí samo písať ústavu ani organizovať celoštátne politické hnutie. Môže:

• sprístupniť overené poznatky,
• pomáhať občianskym iniciatívam rozumieť právu,
• porovnávať návrhy so švajčiarskou praxou,
• presadzovať pilotnú občiansku radu,
• vytvoriť pluralitný priestor pre právnikov, samosprávy a občanov,
• strážiť zásadu, že posledné slovo o ústave patrí občanom.

Iniciatíva Sfunkčnenie referenda má inú identitu a širší politický program. Jej návrh však môže byť cenným spúšťačom spolupráce tam, kde sa jednotlivé subjekty zhodnú na presných demokratických pravidlách.

Ak chceme inú vládu a ministrov, kričíme. Ak chceme demokraciu, mlčíme.

Úlohou tejto brožúrky je ticho prerušiť: nie výzvou na nového spasiteľa, ale zrozumiteľným návrhom, ako sa môžu občania, odborníci a verejné inštitúcie dopracovať k systému, v ktorom občania rozhodujú o pravidlách aj medzi voľbami.

Zdroje a ďalšie čítanie

Slovensko

• Ústava Slovenskej republiky – konsolidované znenie účinné od 1. novembra 2025
• Ústavný súd SR, nález PL. ÚS 7/2021
• Peter Kresák: Čo urobiť, aby priama demokracia bola uvedená do života?
• Inštitút pre verejné otázky: Priama demokracia na Slovensku a vo Švajčiarsku – potenciál a výzvy
• Iniciatíva Sfunkčnenie referenda
• Encyklopédia priamej demokracie

Občiansky návrh novely Ústavy SR na sfunkčnenie referenda (2015): https://www.priama-demokracia.sk/2015/12/06/zmena-ustavy-sr-obciansky-navrh-novely-zakona-sfukcnenia-referenda/

Dvojpetícia za sfunkčnenie referenda: https://www.priama-demokracia.sk/category/dvojpeticia/

Poslanecké návrhy zmeny Ústavy SR v prospech demokracie (2025): https://www.priama-demokracia.sk/2025/06/28/poslanecke-navrhy-zmeny-ustava-sr-v-prospech-demokracie/

Švajčiarsko

• Federálna ústava Švajčiarskej konfederácie
• Oficiálny prehľad priamej demokracie
• Oficiálny prehľad švajčiarskeho federalizmu
• Švajčiarsky politický systém
• Federálny zákon o politických právach
• Federálna finančná správa: finančné vyrovnávanie
• Kantón Zürich: finančné vyrovnávanie medzi obcami

Federalizmus a občianska deliberácia

• Základný zákon Spolkovej republiky Nemecko
• Rakúsky spolkový ústavný zákon
• Rada Európy: Európska charta miestnej samosprávy
• Rada Európy: Posilňovanie demokracie participatívnymi a deliberatívnymi procesmi